Indonesia termasuk dalam kelompok negara berkembang tersebut dan secara faktual sejak diundangkannya Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing telah membuka akses kepada investor asing untuk ikut “menikmati” potensi alam Indonesia yang kaya. Berbagai upaya dilakukan untuk menarik investor asing agar mau menanamkan modalnya di Indonesia dengan harapan segera mampu mewujudkan tujuan nasional yang tersurat dalam Undang-Undang Dasar 1945 yaitu memajukan kesejahteraan umum.

Hubungan antara pemerintah Indonesia melalui Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dengan perusahaan asing dibuat melalui serangkaian negosiasi untuk kemudian dituangkan dalam kontrak. Berbagai kontrak telah disepakati, antara lain melalui Kontrak Production Sharing, Kontrak Karya, dan Kontrak Joint Venture. Dalam konteks Indonesia eksistensi sebuah kontrak tunduk pada ketentuan Pasal 1320 KUHPerdata tentang syarat sahnya perjanjian, yakni adanya kesepakatan kedua belah pihak, kecakapan melakukan perbuatan hukum, adanya obyek tertentu, dan adanya kausa yang halal. Kontrak yang telah memenuhi syarat-syarat tersebut akan menimbulkan konsekuensi yuridis mengikat seperti undang-undang bagi pihak-pihak untuk melaksanakannya dengan penuh itikad baik.

Prinsip umum yang berlaku dalam hukum perjanjian adalah asas kebebasan berkontrak (freedom of contract principle). Melalui prinsip ini para pihak bebas menentukan isi perjanjian, bentuk perjanjian, dan sekaligus bebas untuk menentukan mekanisme penyelesaian sengketa yang mungkin terjadi di kemudian hari. Penyelesaian sengketa (dispute resolution) merupakan unsur aksidentalia dalam sebuah kontrak yang sifatnya terbuka (open system). Walaupun demikian terkadang para pihak tidak memasukkan pilihan hukum (choice of law) dan pilihan forum (choice of forum) dalam kontrak yang mereka buat entah karena kelalaian atau memang kesengajaan.

Sengketa dagang internasional adalah sengketa dagang yang timbul dari hubungan dagang internasional berdasarkan kontrak maupun tidak. Dalam formulasi pertama, sengketa dagang internasional dapat menyangkut substansi kontrak maupun mengenai hukum yang berlaku terhadap kontrak itu. Sengketa apapun bentuknya pada hakikatnya merupakan masalah yang diusahakan untuk dihindari oleh para pihak, karena adanya akan menghambat proses bisnis yang umumnya berpengaruh terhadap efisiensi waktu, biaya, dan bonafiditas perusahaan.

Oleh karena kontrak dalam konteks ini mengandung elemen-elemen asing, maka dalam pelaksanaannya menimbulkan berbagai persoalan antara lain mengenai hukum manakah yang berlaku (applicable law) atas perjanjian atau kontrak tersebut dan forum (pengadilan) manakah yang berwenang mengadili jika terjadi sengketa hukum antara para pihak. Untuk mencari hukum yang berlaku dalam suatu kontrak yang mengandung unsur Hukum Perdata Internasional dapat dipergunakan bantuan titik-titik pertalian atau titik-titik taut sekunder, diantaranya adalah pilihan hukum (choice of law), tempat ditandatanganinya kontrak (lex loci contractus), atau tempat dilaksanakannya kontrak (lex loci solutionis).

Saat ini perbincangan mengenai reformasi berbagai aspek kemasyarakatan dan kenegaraan telah menjadi milik kalangan luas masyarakat dan cukup mendominasi tema keseharian kita. Pada pokoknya sebagian besar pengamatan memberi prioritas utama pada perlunya reformasi di tiga aspek, yakni hukum, ekonomi dan politik. Ketiga aspek tersebut boleh jadi mempunyai nilai signifikansi dan bobot yang sama bagi keberhasilan reformasi secara keseluruhan. Namun sayangnya, perhatian atas aspek hukum masih belum sebesar perhatian atas aspek ekonomi dan politik.

Yang mencuat mengenai aspek hukum hanyalah persoalan pencabutan paket lima undang-undang politik dan undang-undang subversi, yang notabene pemberlakuan serta kelangsungannya hanya merupakan hasil dari proses yang menyangkut teknik dan politik perundang-undangan. Tulisan ini sebagai sumbang saran mencoba mendiskusikan apa yang dinamakan dalam tulisan ini sebagai pergeseran paradigma, terutama menyangkut teknik dan politik perundang-undangan dalam pembentukan hukum. Pergeseran paradigma ini menurut pandangan penulis penting diupayakan untuk memberi iklim kondusif bagi pelaksanaan reformasi. Inti pergeseran paradigma tersebut mencakup tiga hal, yakni dari jargon konstitusional menuju pemurnian pelaksanaan Undang-undang Dasar 1945, dari formalisme menuju substansialisme, dan dari absolutisme menuju dinamisme.

Pertama, pergeseran dari jargon ‘konstitusional’ menuju pemurnian pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945. Dalam hal ini eksekutif dan legislatif tidak lagi menyembunyikan kepentingannya dalam jargon ‘secara konstitusional’ dalam menanggapi keinginan perubahan. Karena pada intinya atau bila diartikan lebih lanjut, jargon ‘secara konstitusional’ tersebut berkecenderungan untuk tetap mengedepankan peraturan perundangan atau peraturan tata tertib yang memangkas kedaulatan rakyat. Sebagai contoh di antaranya adalah penggunaan hak-hak DPR, seperti hak inisiatif, amandemen dan budgeter dalam pemberdayaan potensi perancangan maupun korektif DPR terhadap kinerja pemerintahan. Hak-hak tersebut tidak dapat dipraktekkan secara leluasa, karena belenggu peraturan tata tertib DPR sendiri. Oleh karenanya tidak menjadi aneh apabila pihak legislatif pada kenyataannya lamban dalam menyikapi keinginan perubahan. Hal ini dapat dilihat secara konkrit dalam tanggapan berbagai pihak mengenai press-release Pimpinan DPR/MPR agar Presiden mengundurkan diri. Press-release yang dibacakan tanggal 18 Mei 1998 tersebut, walaupun sifatnya baru merupakan himbauan, bukan Ketetapan atau Keputusan, dianggap menyalahi Undang-undang dan/atau Tata Tertib DPR/MPR.

Semenjak mencuatnya gagasan reformasi, jargon reformasi yang konstitusional kerap dipakai kalangan eksekutif dan legislatif dalam memberikan tanggapan terhadap keinginan reformasi. Namun jargon tersebut terkesan dipergunakan untuk melambat-lambatkan keinginan reformasi, bahkan menyembunyikan kecenderungan mempertahankan status quo. Oleh karenanya jargon ‘secara konstitusional’ dipandang oleh banyak pihak sebagai tanda bagi kelumpuhan paradigma (paradigm paralisys) dinamika kehidupan bangsa melalui jalur formal. Padahal akan berbahaya sekali bilamana kesadaran kelumpuhan tersebut berujung pada pikiran bahwa tidak ada jalan lain bagi perubahan, kecuali melalui revolusi.

Jalan terbaik yang mendesak diupayakan sebenarnya adalah bagaimana kita sebagai sebuah bangsa berani kembali kepada kemurnian pelaksanaan pasal-pasal undang-undang dasar kita, dan bukannya menggunakan peraturan perundangan organik atau peraturan tata tertib yang pada kenyataannya membuat kedaulatan rakyat menjadi sulit dicapai. Sejarah ketatanegaraan kita pernah melakukan hal yang patut diteladani dalam rangka pemurnian pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945. Yakni diadakannya peninjauan kembali produk-produk legislatif Negara yang berupa Ketetapan MPRS dan di luar produk MPRS, yakni yang berbentuk Penetapan Presiden, Peraturan Presiden, Undang-undang, maupun Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu). Hal tersebut diatur dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 dan Ketetapan MPRS No. XIX/MPRS/1966. Pelaksanaan dua Ketetapan tersebut berhasil melakukan pencabutan beberapa produk legislatif negara, yang isi serta tujuannya dipandang bertentangan dengan suara hati nurani rakyat.

Sebagai tindakan awal yang sejalan dengan paradigma ini, adalah relevan untuk memenuhi tuntutan pencabutan paket lima undang-undang politik. Namun untuk mencapai tahap reformasi yang mencukupi, segala peraturan perundangan dan tata tertib yang menghambat keberdayaan kewenangan legislasi DPR harus secara langsung dicabut dan diganti.

Kedua, pergeseran dari formalisme menuju substansialisme. Dalam hal ini proses pembetukan suatu hukum haruslah pertama-tama didasarkan pada materi atau substansi peraturan perundangan yang bersangkutan, dan bukan pada bentuk peraturan perundangannya. Maksudnya adalah bahwa perlunya kedaulatan rakyat dilibatkan, yang dalam konteks negara kita melalui persetujuan DPR, bukan dilihat bahwa peraturan perundangan yang bersangkutan akan dituangkan dalam bentuk undang-undang atau peraturan perundangan di bawah undang-undang, misalnya Peraturan Pemerintah atau Keppres. Namun apakah substansi peraturan perundangan tersebut merupakan materi yang boleh dibentuk oleh eksekutif saja ataukah harus dengan persetujuan legislatif. Sebagai contoh misalnya bahwa selayaknya setiap pembebanan kewajiban, terutama menyangkut ekonomi dan finansial kepada warga negara haruslah mendapat persetujuan DPR. Jadi peraturan perundangannya harus berbentuk undang-undang. Sehingga tidak dapat dituangkan dalam bentuk yang untuk pemberlakuannya tidak memerlukan persetujuan DPR, misalnya Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden.

Saat ini bisa dilihat bahwa peraturan perundangan berbentuk Keppres diberlakukan untuk hal-hal yang membebani secara ekonomis kepada rakyat. Contoh terbaru dari hal ini adalah Keppres Nomor 69 dan 70 tahun 1998 tentang kenaikan harga Bahan Bakar Minyak dan kenaikan Tarif Dasar Listrik. Suatu peraturan perundangan –yang seperti kita ketahui sendiri, dampaknya sangat luas dan strategis terhadap berbagai bidang lain, hanya diatur oleh Keppres yang pemberlakuannya tidak diperlukan persetujuan DPR. Padahal kalau kita pelajari peruntukannya, menurut Surat Presiden yang ditujukan kepada Ketua DPR No. 2262/HK/1959 disebutkan bahwa bentuk peraturan perundangan Keppres dimaksudkan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan. Jadi Keppres diundangkan untuk mengatur hal-hal yang bersifat intern kepresidenan dan administrasi kepemerintahan.

Ketiga, pergeseran dari absolutisme menuju dinamisme. Yakni sudah saatnya masuk dalam pemikiran kita membuang jauh gagasan yang hendak mengabsolutkan peraturan perundangan, dimana satu proses dan produk ketatanegaraan masa tertentu bisa membelenggu proses dan produk ketatanegaraan dan kemasyarakatan masa-masa yang akan datang. Setiap dinamika dan perkembangan yang terjadi atau diinginkan bagian terbesar masyarakat harus mendapat tempat dalam proses pembentukan hukum. Sehingga tidak perlu terjadi misalnya suatu konsensus dari satu kelompok masyarakat pada masa tertentu mengabsolutkan keberlakuan dan penafsiran peraturan perundangan. Dalam hal ini, budaya menempatkan amandemen dan addendum yang memang dibutuhkan terhadap suatu peraturan perundangan, tidak dipersulit dengan lingkaran setan aturan mengenai referendum yang berlaku saat ini. Sejalan dengan ini adalah pengamatan DR Adnan Buyung Nasution yang menyimpulkan, bahwa tidak ada satupun negara di dunia ini yang bahkan undang-undang dasarnya sekalipun tidak bisa dirubah atau ditambah.

Secara umum upaya terbaik bagi terselenggaranya pergeseran paradigma absolutisme menuju dinamisme adalah dikembalikannya gairah intelektualisme dalam kajian konstitusi di tengah masyarakat kita. Seluruh potensi pemikiran dan kritik dari kalangan yang seluas-luasnya mengenai tema ini perlu diperlakukan sebagai sesuatu yang sah dan dihargai sebagai sebuah partisipasi dalam menegakkan demokrasi dan kedaulatan rakyat. Tingkat kesadaran ini memang memerlukan satu metode yang perlu dipahami bersama secara lebih mendalam. Yakni bahwa segala proses dan hasil dari kajian konstitusi bukan merupakan suatu doktrin yang ketat, sehingga menjadi tafsir baku yang alergi terhadap kritik dan perbedaan. Segala kajian, baik itu yang bersifat resmi kelembagaan negara, semisal butir-butir Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila (P4), maupun bersifat umum dari kalangan intelektual dan masyarakat, harus diperlakukan selayaknya sebuah ilmu atau diskursus yang setiap saat siap untuk dipelajari dan dikritisi.

Mengenai intelektualisme ini, kita dapat mengambil hikmah dari kegairahan sebagaimana terjadi pada tahap awal kemerdekaan Republik Indonesia sampai dekade pertama dari masa pemerintahan Presiden Soekarno. Seluruh komponen kritis bangsa pada waktu itu ikut berpartisipasi menyumbangkan pemikirannya terhadap konstitusi dan penafsirannya, baik berupa buku, pidato maupun bentuk lain. Bahkan terhadap perancangan undang-undang dasar sendiri terjadi perdebatan penting antara dua kubu yang berlainan konsep dan wawasannya. Yakni yang dalam istilah sekarang sering disebut sebagai kubu integralistik, yang diwakili pemikiran Soepomo dan Soekarno, berhadapan dengan kubu liberal, yang diwakili pemikiran Hatta dan Syahrir.

Selain itu di tingkat undang-undang dasar kita juga bisa belajar dari apa yang pernah dilakukan Konstituante dalam melaksanakan mandatnya untuk menyusun konstitusi baru. Walaupun gagal, namun gairah intelektualisme dan keberanian berfikir dalam tubuh legislatif tetap patut dijadikan contoh bagi DPR sekarang ini. Sedangkan di tingkat undang-undang dan peraturan perundangan di bawahnya, intelektualisme dapat ditumbuhkembangkan salah satunya dengan memberikan hak uji materiil (judicial review), terutama pada komponen yudikatif, yakni Mahkamah Agung. Dengan demikian, secara kelembagaan Mahkamah Agung dapat berfungsi tidak saja sebagai agent of justice, namun juga sebagai the agent of democracy. Dan secara umum, masukan atau koreksi yuridis yang berasal dari masyarakat akan mendapat saluran yang lebih luas, berwibawa, serta sistemik. Sehingga pada gilirannya nanti dapat membantu membiasakan cara-cara demokratis dan berkedaulatan rakyat ke tengah-tengah masyarakat Indonesia.

Pengaturan Rahasia Bank

Undang-undang Nomor 10 tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan telah disahkan dan diundangkan pada tanggal 10 Nopember 1998. Dalam kerangka perbaikan dan pengukuhan perekonomian nasional, walaupun Undang-undang No. 10 Tahun 1998 (untuk selanjutnya disingkat ‘UUP/1998′) hanya merupakan revisi, bukan mengganti keseluruhan pasal-pasal Undang-undang Perbankan lama, namun dilihat dari pokok-pokok ketentuannya, perubahannya mencakup penyehatan secara menyeluruh sistem Perbankan, tidak hanya penyehatan bank secara individual. Oleh karenanya issue-issue yang ditanggapinya pun cukup luas, yang dapat mempengaruhi secara mendasar arah perkembangan perbankan nasional.

Di antara issue-issue yang berusaha ditanggapi dalam ketentuan UUP/1998 tersebut adalah kemandirian Bank Indonesia dalam pembinaan dan pengawasan perbankan, lingkungan hidup, aspirasi dan kebutuhan masyarakat akan penyelenggaraan kegiatan usaha berdasarkan prinsip syariah, peningkatan fungsi social control terhadap institusi perbankan, perlindungan nasabah, pembukaan akses pasar dan perlakuan non diskriminatif terhadap pihak asing, liberalisasi serta issue-issue lain sebagai akibat adanya perubahan beberapa ketentuan dalam perundang-undangan baru bidang ekonomi dan bisnis. Responsi terhadap issue-issue tersebut, telah dikonkritkan dalam UUP/1998 dengan pembentukan pengertian, jenis kegiatan usaha, syarat dan prosedur, serta institusi-institusi baru sebagai penunjang kegiatan usaha perbankan. Sebagai contoh, diantaranya adalah pengertian baru rahasia bank, kegiatan pembiayaan berdasarkan prinsip syariah, pengalihan tugas dan wewenang dari Menteri Keuangan kepada Pimpinan Bank Indonesia, serta pembentukan lembaga jaminan simpanan, lembaga penyehatan perbankan.

Ketentuan Baru Rahasia Bank

Sebagaimana telah disinggung di bagian pendahuluan, salah satu perubahan yang terdapat dalam UUP/1998, adalah ketentuan mengenai rahasia bank. Dilihat dari paragraf ke-8 Penjelasan Umum, perubahan ketentuan mengenai rahasia bank dihubungkan dengan upaya peningkatan fungsi kontrol sosial terhadap lembaga perbankan. Inti perubahan rahasia bank menurut UUP/1998, bila dibandingkan dengan ketentuan yang lama adalah perlunya peninjauan ulang atas sifat ketentuan rahasia bank yang selama ini sangat kaku dan tertutup. Jadi walaupun rahasia bank merupakan salah satu unsur yang harus dimiliki oleh setiap bank sebagai lembaga kepercayaan masyarakat yang mengelola dana masyarakat, namun UUP/1998 menetapkan untuk tidak merahasiakan seluruh aspek yang ditatausahakan oleh bank.

Berangkat dari dasar pemikiran tersebut, bilamana dibandingkan dengan Undang-undang No. 7 Tahun 1992 (UUP/1992), perubahan ketentuan rahasia bank meliputi pengertian dan obyek rahasia bank, perluasan mengenai pihak dan kepentingan yang dapat mengecualikan ketentuan rahasia bank, pengalihan instansi yang berwenang memberi perintah atau izin pengecualian, dan ketentuan pidana berkenaan dengan rahasia bank. Pembahasan berikut ini mencoba menjelaskan satu persatu dari perubahan-perubahan tersebut.

Pertama, UUP/1992 memberi pengertian atas rahasia bank sebagai segala sesuatu yang berhubungan dengan keuangan dan hal-hal lain dari nasabah bank yang menurut kelaziman dunia perbankan wajib dirahasiakan. Berkenaan dengan pengertian tersebut, UUP/1992 menjelaskan bahwa yang menurut kelaziman dunia perbankan wajib dirahasiakan adalah seluruh data dan informasi mengenai segala sesuatu yang berhubungan dengan keuangan dan hal-hal lain dari orang dan badan yang diketahui oleh bank karena kegiatan usahanya. Dengan demikian pengertian rahasia bank sebagaimana ditetapkan UUP/1992 sangat luas, baik menyangkut obyek maupun kedudukan nasabahnya. Hal ini berbeda dengan pengertian yang dianut UUP/1998, yang mengartikan rahasia bank sebagai segala sesuatu yang berhubungan dengan keterangan mengenai Nasabah Penyimpan dan Simpanannya. Pengertian segala sesuatu yang berhubungan dengan keterangan mengenai Nasabah Penyimpan dan Simpanannya memang tidak ada penjelasannya secara rinci, namun pengertian rahasia bank sebagaimana ditetapkan UUP/1998 secara tegas membatasi kedudukan nasabah yang wajib dirahasiakan keterangannya, yakni hanya Nasabah Penyimpan. Dalam penjelasan Pasal 40 ditegaskan, bilamana nasabah bank adalah Nasabah Penyimpan yang sekaligus juga sebagai Nasabah Debitur, bank wajib tetap merahasiakan keterangan tentang nasabah dalam kedudukannya sebagai Nasabah Penyimpan. Keterangan mengenai nasabah selain sebagai Nasabah Penyimpan, bukan merupakan keterangan yang wajib dirahasiakan.

Kedua, sebagaimana menjadi ketetapan dalam UUP/1992, UUP/1998 juga memberi pengecualian kepada pihak-pihak serta untuk kepentingan tertentu mendapatkan keterangan yang wajib dirahasiakan mengenai nasabah bank. Bahkan UUP/1998 memperluas pihak dan kepentingan tersebut, sehingga secara keseluruhan adalah sebagai berikut:

• bagi pejabat pajak untuk kepentingan perpajakan;
• bagi pejabat Badan Urusan Piutang dan Lelang Negara/Panitia Urusan Piutang Negara (BUPLN/PUPN) untuk penyelesaian piutang bank yang sudah diserahkan kepada BUPLN/PUPN;
• bagi polisi, jaksa atau hakim untuk kepentingan peradilan dalam perkara pidana;
• bagi pengadilan dalam perkara perdata antara bank dengan nasabahnya;
• bagi bank lain dalam rangka tukar menukar informasi antar bank;
• bagi pihak lain yang ditunjuk oleh Nasabah Penyimpan atas permintaan, persetujuan atau kuasa Nasabah Penyimpan;
• bagi ahli waris yang sah dari Nasabah Penyimpan dalam hal Nasabah Penyimpan telah meninggal dunia.

Disamping tujuh pihak tersebut di atas, masih terdapat pihak-pihak lain yang dapat dikecualikan dari ketentuan rahasia bank, yakni Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Akuntan Publik, dan Badan Pengawas Pasar Modal (Bapepam). Namun karena adanya kondisi khusus pengaturan bagi pengecualian terhadap pihak-pihak tersebut, terutama berkenaan dengan BPK dan Bapepam, maka akan dibahas tersendiri dalam bagian ‘Pengecualian Bagi BPK dan Bapepam’.

Ketiga, bagi pengecualian sebagaimana disebutkan di atas perlu dipenuhi syarat-syarat dan prosedur tertentu bilamana pihak-pihak ingin mendapatkan keterangan yang wajib dirahasiakan. UUP/1992 menetapkan bahwa perintah atau izin tertulis bagi pengecualian ada pada Menteri Keuangan, sedangkan UUP/1998 yang mempunyai semangat kemandirian Bank Indonesia, telah menetapkan bahwa perintah tertulis atau izin pengecualian tersebut ada pada Pimpinan Bank Indonesia. Menurut Pasal 1 butir 21 jo butir 20 UUP/1998, yang dimaksud Pimpinan Bank Indonesia adalah pimpinan Bank Sentral Republik Indonesia. Sedangkan dalam perkara perdata yang terjadi antara bank dengan nasabahnya, serta dalam rangka tukar menukar informasi antar bank, tidak ada perbedaan antara UUP/1992 dengan UUP/1998, dimana keduanya mengizinkan direksi bank untuk menginformasikan keterangan mengenai nasabahnya.

Keempat, disamping memperberat ancaman pidana perbuatan yang telah dikenal dalam UUP/1992, yakni perbuatan yang dengan sengaja memaksa bank atau pihak terafiliasi memberikan keterangan yang wajib dirahasiakan tanpa membawa perintah tertulis atau izin; dan perbuatan yang dengan sengaja memberikan keterangan yang wajib dirahasiakan, UUP/1998 menambah satu jenis perbuatan pidana baru yang tidak dikenal dalam UUP/1992. Yakni perbuatan pidana yang dengan sengaja tidak memberikan keterangan yang wajib dipenuhi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 42A dan Pasal 44A. Dengan adanya ketentuan ini berarti bank dan pihak terafiliasi bukan saja bertanggung jawab untuk tidak mengungkapkan rahasia bank kepada pihak-pihak yang tidak berwenang, melainkan juga bertanggung jawab untuk memberikan keterangan mengenai rahasia bank bilamana telah dipenuhi syarat-syarat dan prosedur pengecualian sebagaimana diatur UUP/1998.

Pengecualian Bagi BPK dan Bapepam

Selain bagi tujuh pihak dan kepentingan sebagaimana telah diterangkan di atas, UUP/1998 juga menyiratkan pengecualian rahasia bank bagi Badan Pemeriksa Keuangan berkenaan dengan keuangan negara yang dikelola oleh suatu bank, Akuntan Publik dalam melaksanakan pemeriksaan terhadap bank untuk dan atas nama Bank Indonesia, serta kepentingan di bidang pasar modal bagi bank yang melakukan kegiatan sebagai lembaga penunjang pasar modal. Selain bagi Akuntan Publik, pengaturan pengecualian terhadap ketentuan mengenai rahasia bank tersebut hanya terdapat dalam bagian Penjelasan UUP/1998, sedangkan bunyi pasalnya sendiri tidak menyinggung sama sekali mengenai pengecualian tersebut. Pengaturan tersebut dapat kita lihat dalam Penjelasan Pasal 31 Paragraf kedua dan Penjelasan Pasal 40 Paragraf ketiga dari UUP/1998, dan oleh karena itu dapat menjadi permasalahan, apakah pengecualian bagi kedua pihak dan kepentingan tersebut, yang timbul dari memori penjelasan berlaku dan mengikat? Hal ini penting untuk didiskusikan berkenaan dengan adanya pendapat bahwa Memori Penjelasan suatu undang-undang tidak boleh bertentangan dengan dan tidak boleh memberikan ketentuan tambahan di luar (pasal-pasal dari) undang-undang yang dijelaskannya. Pendapat seperti ini dianut oleh Sutan Remy Sjahdeini, Pakar Hukum Perbankan, yang juga menambahkan bahwa hal-hal yang dikemukakan di dalam Memori Penjelasan suatu Undang-undang tidak mengikat secara hukum, karena suatu undang-undang tetap berlaku dan mengikat sekalipun seandainya dikeluarkan tanpa diikuti Memori Penjelasan. Sebaliknya, suatu Memori penjelasan dari suatu undang-undang tidak mempunyai kekuatan hukum tanpa adanya Undang-undang (yang dijelaskan oleh Memori Penjelasan tersebut).

Ketidaktegasan mengenai pengecualian bagi BPK dan Bapepam ini, dapat menjadi faktor yang mempengaruhi kesempurnaan UUP/1998, karena ternyata UUP/1998 tidak berusaha sepenuhnya memasukkan kemungkinan yang diberikan perundang-undangan yang ada berkaitan dengan pengecualian pengungkapan rahasia bank. Padahal Pasal 101 Undang-undang Pasar Modal memberi kemungkinan bahwa dalam rangka pelaksanaan penyidikan, Bapepam dengan permohonan izin dari Menteri Keuangan dapat memperoleh keterangan dari bank tentang keadaan keuangan tersangka pada bank sesuai dengan peraturan perundang-undangan di bidang perbankan. Sedangkan menurut Pasal 4 Undang-undang No. 5 tahun 1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, sehubungan dengan penunaian tugasnya, BPK berwenang meminta keterangan yang wajib diberikan oleh setiap orang, badan/instansi pemerintah atau badan swasta, sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-undang.

Ketidaktegasan tersebut juga dapat dilihat dari tidak adanya ketentuan yang mewajibkan bank untuk memberikan keterangan mengenai nasabah kepada BPK dan Bapepam, sebagaimana diwajibkan bagi kepentingan perpajakan, BUPLN/PUPN, peradilan perkara pidana (Pasal 42A) dan pihak yang ditunjuk Nasabah Penyimpan (Pasal 44A). Sehingga atas kesengajaan tidak memberikan keterangan mengenai nasabah kepada BPK dan Bapepam tidak ada sanksi yang dapat diancamkan. Hal ini berbeda bila dibandingkan dengan ketentuan Pasal 47A UUP/1998, yang menetapkan bahwa kesengajaan tidak memberikan keterangan yang wajib dipenuhi sebagaimana dimaksud Pasal 42A dan Pasal 44A merupakan perbuatan pidana yang diancam dengan pidana penjara serta denda.

Status Kerahasiaan Nasabah Debitur

Permasalahan lain yang perlu dibahas lebih lanjut berkenaan dengan ketentuan rahasia bank menurut UUP/1998 adalah bagaimana status kerahasian keterangan mengenai Nasabah Debitur. Apakah secara a contrario dapat ditafsirkan bahwa karena Pasal 40 UUP/1998 hanya mewajibkan Bank dan Pihak Terafiliasi menjaga kerahasiaan Nasabah Penyimpan dan Simpanannya, dan ditegaskan dalam Penjelasannya bahwa keterangan mengenai Nasabah selain dalam kedudukannya sebagai Nasabah Penyimpan bukan keterangan yang wajib dirahasiakan, menyebabkan keterangan mengenai Nasabah Debitur menjadi terbuka bagi siapa saja dan untuk kepentingan apapun?

Bila diperhatikan pengaturan mengenai rahasia bank di berbagai negara, maka terdapat penggolongan pengaturan sebagai berikut:

• Yang memasukkan rahasia bank sebagai ketentuan pidana, dalam arti rahasia bank sebagai kewajiban publik, sebagaimana banyak dianut oleh negara yang menggunakan sistem hukum kodifikasi.
• Yang memasukkan rahasia bank sebagai ketentuan perdata, dalam arti rahasia bank sebagai kewajiban yang timbul dari hubungan kontraktual, sebagaimana banyak dianut oleh sebagian besar negara yang menggunakan sistem Common Law.
• Yang memasukkan sebagian pengaturan rahasia bank sebagai ketentuan pidana, namun di sebagian lain sebagai ketentuan perdata (kombinasi/campuran), sebagaimana dianut oleh negara Amerika Serikat.

Menurut penggolongan tersebut, UUP/1992 dapat digolongkan yang memasukkan rahasia bank sebagai ketentuan pidana. Hal ini dapat dilihat dalam keterangan Sutan Remy Sjahdeini sebagai berikut:

“… ketentuan atau kewajiban rahasia bank…, di Indonesia ditentukan sebagai ketentuan pidana oleh Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan.”

Dibandingkan dengan ketentuan UUP/1992, dalam UUP/1998 sebagaimana dapat dilihat dari ketentuan Pasal 40 ayat (1) jo. Pasal 47 UUP/1998, hanya memasukkan kewajiban menjaga keterangan mengenai Nasabah Penyimpan dan Simpanannya sebagai rahasia bank yang bersifat publik. Sedangkan keterangan mengenai Nasabah Debitur, secara letterlijk dikecualikan sebagai rahasia bank yang bersifat publik. Hal ini bisa dilihat dari penjelasan Pasal 40 ayat (1) paragraf ke-2 UUP/1998 yang berbunyi sebagai berikut:

“Keterangan mengenai Nasabah selain sebagai Nasabah Penyimpan, bukan merupakan keterangan yang wajib dirahasiakan Bank.”

Ketentuan ini berbeda dengan obyek rahasia bank sebagaimana diatur dalam Pasal 40 UUP/1992 yang tidak membedakan apakah nasabah tersebut sebagai Nasabah Penyimpan atau Nasabah Debitur. Segala keterangan yang tercatat pada bank tentang keadaan keuangan dan hal-hal lain dari nasabah merupakan rahasia bank.

Meskipun keterangan mengenai Nasabah Debitur tidak diatur secara tegas dalam UUP/1998 sebagai rahasia bank, sebagaimana ketentuan rahasia bank menurut UUP/1992, namun perubahan ini hanya merupakan satu bentuk apa yang dikenal dalam ilmu hukum pidana sebagai depenalisasi. Depenalisasi di sini mempunyai pengertian bahwa perbuatan yang semula diancam dengan pidana, ancaman pidananya dihilangkan, akan tetapi masih dimungkinkan adanya tuntutan dengan cara lain, misalnya dengan melalui hukum perdata atau hukum administrasi. Artinya bahwa pengungkapan keterangan mengenai Nasabah Debitur yang dalam UUP/1992 ditentukan sebagai perbuatan yang diancam dengan pidana, dengan UUP/1998 ini dihilangkan ancaman pidananya, akan tetapi tidak menghilangkan sama sekali kemungkinan untuk dituntut secara perdata maupun administratif. Dengan kata lain dapat disebutkan bahwa tidak masuknya lagi keterangan mengenai Nasabah Debitur menjadi keterangan yang wajib dirahasiakan oleh Bank dan Pihak Terafiliasi sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 40 UUP/1998, bukan menghilangkan sifat wajib dirahasiakannya keterangan tersebut, namun hanya mengalihkan kewajiban tersebut yang tadinya merupakan kewajiban yang bersifat pidana (termasuk ketentuan yang bersifat publik) menjadi kewajiban yang bersifat perdata.

Alasan penulis mengenai hal tersebut adalah bahwa kewajiban merahasiakan keterangan mengenai Nasabah Debitur merupakan kewajiban yang bersifat perdata, serta pengungkapan keterangan mengenai Nasabah Debitur dapat dituntut secara perdata adalah:

Pertama, hubungan antara bank dengan nasabah debitur merupakan fiduciary relation dan confidential relation, sehingga kepercayaan serta kerahasiaan hubungan keduanya merupakan moral obligation (kepatutan). Sejalan dengan hal tersebut dapat dikutip pernyataan M. Sholehuddin dalam bukunya yang berjudul ‘Tindak Pidana Perbankan’ sebagai berikut:

“Keharusan bagi bank untuk memegang teguh rahasia bank adalah implementasi dari hubungan hukum antara bank dengan nasabahnya yang dilandasi oleh asas kerahasiaan (konfidensialitas). Oleh karenanya, maka hubungan antara bank dengan nasabah, baik nasabah penyimpan dana maupun nasabah debitur adalah hubungan kerahasiaan (confidential relation).”

Khususnya di bidang kredit, dapat ditambahkan pula di sini pendapat Sutan Remy Sjahdeini yang menyatakan bahwa:

“Bank hanya bersedia memberikan kredit kepada nasabah debitur atas dasar kepercayaan bahwa nasabah debitur mampu dan mau membayar kembali kredit tersebut, maka juga hubungan antara bank dan nasabah debitur, yaitu hubungan perjanjian kredit, bukanlah sekedar hubungan kontraktual biasa antara kreditur dan debitur tetapi juga hubungan kepercayaan (fiduciary relation).”

Kedua, hubungan hukum antara Bank dengan Nasabah Debitur adalah berdasarkan perjanjian yang diadakan antara Bank dengan Nasabah Debitur. Hal ini dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 1 butir 18 UUP/1998 sebagai berikut:

“Nasabah Debitur adalah Nasabah yang memperoleh fasilitas kredit atau Pembiayaan berdasarkan Prinsip Syariah atau yang dipersamakan dengan itu berdasarkan perjanjian Bank dengan Nasabah yang bersangkutan.”

Berdasarkan prinsip hubungan kerahasiaan, hubungan kontraktual antara Bank dengan Nasabah Debitur mengandung syarat yang tersirat (implied term) bahwa Bank dianggap mempunyai kewajiban untuk merahasiakan keterangan mengenai Nasabah Debitur. Dalam hal ini dapat disimpulkan dari ketentuan Pasal 1339 KUHPerdata yang menyebutkan bahwa:

“persetujuan tidak hanya mengikat untuk hal-hal yang dengan tegas dinyatakan di dalamnya, tetapi juga untuk segala sesuatu yang menurut sifat persetujuan diharuskan oleh kepatutan, kebiasaan atau undang-undang.”

Ketiga, adanya kemungkinan Bank digugat melakukan perbuatan melanggar hukum oleh Nasabah Debitur, bilamana dengan pengungkapan keterangan mengenai Nasabah Debitur dipandang oleh Nasabah Debitur merugikan dirinya. Hal ini dimungkinkan berdasarkan Pasal 1365 KUHPerdata, yang secara tegas mengatur:

“tiap perbuatan melanggar hukum yang membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut.”

Di samping dapat digugat melakukan perbuatan melanggar hukum, Bank juga dimungkinkan diancam pidana dengan menggunakan delik lain, yakni pengungkapan keterangan mengenai nasabah Debitur dapat dipersangkakan sebagai kejahatan rahasia jabatan, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 322 KUHP, yang lengkapnya berbunyi:

1. Barangsiapa dengan sengaja membuka rahasia yang wajib disimpannya karena jabatan atau pencariannya, baik yang sekarang maupun yang dahulu, diancam dengan pidana penjara paling lama sembilan bulan atau denda paling banyak enam ratus rupiah.
2. Jika kejahatan dilakukan terhadap seorang tertentu, maka perbuatan itu hanya dapat dituntut atas pengaduan orang itu.

Dari dasar-dasar dan alasan sebagaimana dibahas di muka, maka keterangan mengenai Nasabah Debitur juga merupakan keterangan yang harus dirahasiakan, dimana kewajibannya timbul dari hubungan kontraktual antara Bank dengan Nasabah Debitur. Dengan demikian karena sifat kerahasiaan keterangan mengenai Nasabah Debitur lahir dari perjanjian (implied term, Pasal 1339 KUHPerdata), pengungkapannya haruslah memenuhi kualifikasi-kualifikasi tertentu pula yang disepakati antara Nasabah Debitur dan bank.

Sedangkan alasan lain yang memperkuat bahwa keterangan mengenai Nasabah Debitur merupakan keterangan yang wajib dirahasiakan adalah tidak adanya ketentuan UUP/1998 yang secara tegas mewajibkan Bank untuk memberikan keterangan mengenai Nasabah Debitur kepada siapapun dan untuk kepentingan apapun. Dengan demikian keterangan mengenai Nasabah Debitur bukanlah keterangan yang terbuka bagi siapa saja dan untuk kepentingan apapun, sehingga terdapat syarat dan kondisi yang membatasi bank untuk memberikan keterangan mengenai Nasabah Debitur dan Pinjamannya. Persoalannya kini adalah syarat dan kondisi apa yang membolehkan pengungkapan tersebut?

Untuk membahas pertanyaan tersebut, karena sejalan dengan pemikiran sistem hukum Common Law, di mana kewajiban merahasiakan timbul sebagai implied term dari perjanjian (kewajiban yang bersifat perdata), maka tidak ada salahnya untuk mempertimbangkan penggunaan kerangka berpikir sistem hukum Common Law dalam hal pengungkapan keterangan mengenai Nasabah Debitur ini. Dalam yurisprudensi Inggris, terdapat satu kasus klasik yang dipakai sebagai standar kualifikasi bagi pengungkapan keterangan mengenai nasabah, bahkan yurisprudensi ini pun pada akhirnya menjadi standar pula bagi hampir semua Negara Persemakmuran (Commonwealth), yakni putusan perkara Tournier v. National Provincial and Union Bank of England, 1924 (yang dikenal juga dengan sebutan Tournier’s Case). Dari putusan Tournier’s Case dapat diklasifikasikan bahwa Bank berhak untuk mengungkapkan keterangan mengenai nasabahnya bilamana memenuhi salah satu dari empat syarat/kondisi sebagai berikut:

1. Where disclosure is under compulsion by law.
2. Where there is a duty to the public to disclose.
3. Where the interest of the bank require disclosure.
4. Where the disclosure is made with the express or implied consent of the customer.

Penjelasan dari keempat syarat/kondisi tersebut, beserta contohnya adalah:

Pertama, bilamana pengungkapan tersebut diharuskan oleh hukum, misalnya dalam hal Bank dimintai bukti dalam pemeriksaan pengadilan, atau untuk kepentingan penyidikan. Dalam hal penyidikan, sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 6 ayat (1) KUHAP, Bank dapat mengungkapkan keterangan mengenai Nasabah Debitur kepada penyidik sebagai berikut:

1. Pejabat Polisi Negara Republik Indonesia;
2. Pejabat Pegawai Negeri Sipil tertentu yang diberi wewenang khusus oleh undang-undang, yakni di antaranya: (i) Pejabat PNS tertentu di lingkungan Direktorat jenderal Pajak untuk melakukan penyidikan tindak pidana di bidang perpajakan (Pasal 44 (1) UU No. 9 Tahun 1994 tentang Ketentuan Umum dan Tatacara Perpajakan); (ii)n Pejabat PNS tertentu di lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai untuk melakukan penyidikan tindak pidana di bidang Kepabeanan (Pasal 112 (1) UU No. 10 Tahun 1995 tentang Kepabeanan); (iii) Pejabat PNS tertentu di lingkungan Bapepam untuk melakukan penyidikan tidak pidana di bidang Pasar Modal (Pasal 101 ayat (2) Undang-undang No. 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal).

Kedua, bilamana bank berkewajiban untuk melakukan pengungkapan kepada masyarakat/publik, misalnya dalam hal dengar pendapat di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) di mana Bank mengungkapkan keterangan mengenai Nasabah Debitur tertentu dan pinjamannya untuk menjelaskan kepada masyarakat mengenai adanya dugaan terjadinya penyelewengan kredit oleh Bank terhadap Nasabah Debitur tertentu.

Ketiga, bilamana pengungkapan dikehendaki demi kepentingan Bank (Where the interest of the bank require disclosure), misalnya Bank demi kepentingan sendiri dapat mengungkapkan kepada pengadilan dalam pemeriksaan sengketa antara bank dengan seorang penjamin (guarantor) Nasabah Debitur.

Keempat, bilamana nasabah memberikan persetujuannya (Where the disclosure is made with the express or implied consent of the customer), misalnya dalam hal Nasabah memberikan referensi-referensi bank kepada pihak lain, atau Nasabah memberikan kewenangan kepada bank untuk mengungkapkan urusan-urusannya dalam rangka membantu akuntannya.

Simpulan

Sebagai perwujudan gagasan untuk meningkatkan fungsi kontrol sosial terhadap institusi perbankan, pembentuk undang-undang telah melakukan pembaruan dalam UUP/1998 terhadap ketentuan mengenai rahasia bank. Pembaruan tersebut meliputi pengertian dan obyek rahasia bank, perluasan mengenai pihak dan kepentingan yang mengecualikan ketentuan rahasia bank, pengalihan wewenang pemberian perintah dan izin pengecualian, serta memperberat ancaman pidana dan penambahan delik rahasia bank.

Khusus dalam pengaturan pengecualian ketentuan mengenai rahasia bank menurut UUP/1998, bagi BPK dan Bapepam, dikarenakan terdapat kondisi khusus, maka status pengecualiannya menjadi tidak jelas. Kondisi khusus tersebut adalah bahwa secara redaksional pengecualian bagi BPK dan Bapepam tidak disebutkan dalam pasal-pasal UUP/1998, hanya disebutkan dalam bagian penjelasan. Disamping itu tidak ada ketentuan dalam UUP/1998 yang mewajibkan bank untuk memberikan keterangan kepada BPK dan Bapepam, sedangkan di sisi lain terdapat peraturan perundangan yang memberikan wewenang bagi kedua pihak tersebut untuk mendapatkan keterangan mengenai nasabah bank.

Berkenaan dengan keterangan mengenai Nasabah Debitur, walaupun UUP/1998 tidak memasukkannya sebagai rahasia bank, namun pihak bank maupun pihak terafiliasi tetap mempunyai kewajiban untuk menjaga dan merahasiakannya. Kewajiban tersebut timbul dari sifat kontraktual antara bank dan nasabah debitur. Oleh karena itu menurut pendapat penulis, setiap pengungkapan keterangan mengenai Nasabah Debitur pun tidak dapat dilakukan tanpa memenuhi kualifikasi-kualifikasi tertentu.

Daftar Bacaan:

1. Prof. Dr. Bambang Poernomo, SH, dan Aruan Sakidjo, SH, MH, Hukum Pidana: Dasar Aturan Umum Hukum Pidana Kodifikasi, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1990.
2. Dennis Campbell, BA, JD, LL.M (general Editor), Internasional Bank Secrecy, Sweet & maxwell, London, 1992.
3. Drs. H. As. Mahmoeddin, Analisis Kejahatan perbankan, Rafflesia, Jakarta, 1997.
4. M. Sholehuddin, SH, MH, Tindak Pidana Perbankan, rajawali Press, Jakarta, 1997.
5. Prof. Dr. Sutan Remy Sjahdeini, SH, Kebebasan Berkontrak dan Perlindungan Yang Seimbang Bagi Para Pihak Dalam Perjanjian Kredit Bank Indonesia, IBI, Jakarta, 1993.
6. Prof. Dr. Sutan Remy Sjahdeini, SH, Hak Tanggungan Asas dan Permasalahan Yang Dihadapi Perbankan, Jurnal Hukum Bisnis, vol. 1, YPHB, Jakarta, 1997.

copyright © 2011 | bambangharyanto.co.nr - all rights reserved | design by bambang haryanto - powerd by blogger.com